Plusvalía: un polémico impuesto que “debe desaparecer”

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Plusvalía: las claves de un polémico impuesto que “debe desaparecer”
 
Lucía Sicre
 
Los Ayuntamientos siguen cobrando el tributo aunque el terreno no gane valor
Los jueces empiezan a decantarse por no exigir su pago si no existe ganancia
En algunos municipios, los supuestos de dación en pago quedan exentos

 
El llamado Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IMVTNU), más conocido como plusvalía, se basa en una premisa que, hasta hace poco, parecía incuestionable: el incremento del valor de los terrenos a lo largo del tiempo y la correspondiente ganancia en el momento de la venta del inmueble con respecto al precio que se pagó en su día. Sin embargo, el estallido de la burbuja inmobiliaria ha dado la vuelta a esa situación. Son muchos los inmuebles que se venden con pérdidas, sin que ello exima al vendedor de pagar el correspondiente tributo.
 
A ello se suma una mala praxis en la forma de cobro del impuesto por parte de muchos ayuntamientos, que los tribunales han empezado a reconocer, o la ironía de tener que desembolsar la suma correspondiente a la plusvalía en caso de entregar la vivienda al banco como fruto de una ejecución hipotecaria o de la dación en pago, a pesar de que no exista plusvalía alguna en estos casos.
 
Todo ello ha puesto en pie de guerra a los ciudadanos y a las asociaciones en defensa de sus derechos. Se pide remodelar un impuesto obsoleto y, en todo caso, aclarar en qué términos debe calcularse. Muchos juristas hablan desde hace años de la posible inconstitucionalidad del tributo.
 
El último organismo en pronunciarse en este sentido ha sido el Consejo General de Economistas (CGE): en un informe publicado esta semana, bajo el título ‘Por un sistema fiscal transparente, ordenado y previsible, para el fomento de la actividad económica: sugerencias para la reforma del sistema fiscal’, los Economistas aseguran que este tributo, potestativo para los Ayuntamientos, “debería desaparecer“, ya que “grava un incremento de valor del suelo cuando se transmite un inmueble que ya tributa como ganancia patrimonial en el IRPF, y con mayor perfección”. Como alternativa, se podría establecer la posibilidad de que las Haciendas Locales pudieran regular un recargo en el IRPF sobre estas ganancias patrimoniales.
 
¿Qué es la plusvalía?
 
El impuesto de plusvalía se define como un tributo municipal directo y de carácter potestativo cuyo hecho imponible es la obtención de un incremento de valor experimentado por terrenos urbanos que se pone de manifiesto cuando se transmite por cualquier título (venta, herencia, donación, etc.) su propiedad o cualquier derecho real sobre él. Se aplica únicamente a los bienes de naturaleza urbana -no los de naturaleza rústica- y obliga a tributar únicamente por el valor del suelo, no el de la construcción.
 
Sin embargo, aunque está claro que el valor del suelo que se toma como referencia para el cálculo del impuesto es el valor catastral, la forma en que se determina la cuantía que habrá que desembolsar ha dado lugar a una controversia que ya ha llegado a los tribunales. La conclusión a la que llegan algunas asociaciones, como Dávide, es que los Ayuntamientos han estado cobrando durante años de más por este concepto, de forma que, según sus estimaciones, se podría estar hablando de unos ingresos extra globales de unos 800 millones de euros en toda España.
 
Un mal punto de partida
 
El punto de partida de las distintas regulaciones municipales se encuentra en el Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. En su artículo 107 se fija que la base imponible de este impuesto está constituida por el incremento del valor de los terrenos, puesto de manifiesto en el momento del devengo (es decir, que se contabiliza el ingreso en la etapa de compromiso, se haya cobrado o no el precio pactado), y experimentado a lo largo de un período máximo de 20 años.
 
Sobre ese valor del terreno se aplica el porcentaje anual que determine cada ayuntamiento, sin que aquél pueda exceder de ciertos límites: en un periodo de uno hasta cinco años, 3,7 por ciento; en un periodo de hasta 10 años, 3,5 por ciento; en un periodo de hasta 15 años, 3,2 por ciento; y en un periodo de hasta 20 años, 3 por ciento.
 
Partiendo de esa base, se presentan dos problemas: la propia posibilidad de cobrar el impuesto cuando no se haya producido un incremento de valor; y la corrección de la forma de cálculo del impuesto, que la Administración interpreta a su favor para captar la mayor cantidad de dinero posible.
 
Sobre el primer punto, una reciente sentencia ha echado por tierra el criterio de los Ayuntamientos, asegurando que “el incremento de valor constituye el primer elemento del hecho imponible, de manera que en la hipótesis de que no existiera tal incremento, no se generará el tributo y ello pese al contenido de las reglas objetivas de cálculo de la cuota del artículo 107 de la Ley de las Haciendas Locales”.
 
Se trata de un fallo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en sentencia de 18 de julio de 2013, se ha negado a que los municipios puedan cobrar el tributo en caso de que no exista tal plusvalía. Así, según el fallo, del que es ponente el magistrado Gomis Masqué, “al faltar un elemento esencial del hecho imponible, no puede surgir la obligación tributaria”.
 
En este supuesto, el recurrente censuró la “disociación radical o dualidad” entre la tributación exigida y la situación económica efectiva sobre la que se aplica, dado que las distintas ordenanzas municipales por las que se regula el tributo se basan en “una realidad tradicional -la producción de incrementos continuados y notables en el valor del suelo- que nada tiene que ver con la situación actual, en la que durante varios años tal valor ha estado decreciendo sin solución de continuidad”.
 
De hecho, según los datos aportados, el precio de la vivienda habría caído entre el segundo trimestre de 2008 y el segundo de 2011 más de un 24,6 por ciento y, en cambio, la evolución teórica en el mismo periodo según la ordenanza aplicable es un aumento del 8,1 por ciento. La sentencia apoya este argumento y asegura que la contradicción legal “no puede ni debe resolverse a favor del método de cálculo y en detrimento de la calidad económica”, pues ello supondría desconocer los principios de equidad, justicia y capacidad económica”.
 
Además, el fallo vaticina que la misma conclusión debe alcanzarse cuando ha existido un incremento de valor pero la cuantía es “probadamente inferior a la resultante de la aplicación de dicho método de cálculo, al infringirse los mismos principios”.
 
Una fórmula de cálculo dudosa
 
El otro problema estriba en la fórmula de cálculo aplicable al impuesto. En principio, el porcentaje que se aplica sobre el valor del terreno en el momento del devengo será el resultante de multiplicar el porcentaje anual aplicable a cada caso concreto por el número de años a lo largo de los cuales se haya puesto de manifiesto el incremento del valor, según fija la propia ley.
 
La polémica se encuentra en qué valor se toma como referencia para aplicar los porcentajes: el del momento de la venta del bien (que es el que, según los ayuntamientos, se desprende de la ley), o el periodo de tenencia, es decir entre la fecha de compra inicial y la de venta.
 
Los ayuntamientos vienen aplicando el criterio que más les compensa: el valor catastral en el momento de la venta, que es cuando, presumiblemente, el bien tendrá un valor más elevado. Sin embargo, la jurisprudencia ha comenzado a echar por tierra este criterio por considerar que lo que se está gravando si se utiliza la fórmula defendida por los municipios es el incremento de valor del suelo a futuro, y no el incremento en años pasados, que es el que compone el hecho imponible.
 
En resumidas cuentas, “en lugar de calcularse el impuesto por la parte del incremento que por el transcurso del tiempo se produce sobre el terreno del inmueble que se está transmitiendo, se calcula sobre el valor que a día de hoy tiene el terreno”, denuncia la Asociación Dávide.
 
Por ejemplo, si el contribuyente adquirió hace quince años un piso con valor catastral asignado al terreno de 40 y quince años después decide venderlo, de forma que en ese momento el valor del terreno catastralmente asciende a 120, los ayuntamientos determinan la cantidad que debe pagarse multiplicando el porcentaje que corresponda por el valor de hoy, 120. Sin embargo, la forma correcta de liquidarlo sería, según la asociación, sería restar el valor final (120) y el valor inicial (40), y aplicar al resultado (80) el porcentaje que corresponda en función de los años que hayan transcurrido.
 
Otra opción, que es la que según la Federación Española de Municipios y Provincias (Femp) recogen las sentencias controvertidas, es tomar como referencia tan sólo el valor inicial del terreno en el momento de la adquisición, evitando el criterio de devengo.
 
La Federación Española de Municipios y Provincias (Femp), por su parte, viene asegurando que ha trasladado al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas su preocupación por la nueva jurisprudencia en la que se cuestiona la normativa que grava el Impuesto. A su juicio, los Ayuntamientos españoles calculan la cuantía del impuesto “ajustándose estrictamente a lo dispuesto en la vigente Ley de Haciendas Locales”.
 
Así, según su valoración, las sentencias controvertidas señalan que “la plusvalía ha de calcularse sobre el valor inicial del terreno en el momento de la adquisición y no en el momento del devengo, como establece en la actualidad la Ley de Haciendas Locales”. Es decir, el Tribunal hace un “juicio de razonabilidad” al refrendar lo realizado por el contribuyente para autoliquidar el impuesto, ya que, en opinión del tribunal, la fórmula legal no tiene en cuenta que la plusvalía habría de calcularse desde el momento en el que se adquirió el terreno que se transmite.
 
La justicia da la razón al contribuyente
 
La nueva jurisprudencia menor sobre este punto da la razón al contribuyente, arremetiendo contra la fórmula de uso generalizado por los ayuntamientos. Se trata, en concreto, de dos sentencias que fueron dictadas, en primer lugar, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cuenca el pasado 21 de septiembre de 2010, y en segundo lugar por la Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, con fecha de 17 de abril de 2012. Ambas estudian el mismo supuesto, fallando, por primera vez, a favor del contribuyente, y abriendo la puerta a nuevas reclamaciones por cobros indebidos llevadas a cabo durante años.
 
El afectado presentó una demanda ante el Juzgado contra una resolución del Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Cuenca, de 15 de septiembre de 2009, en la que practicaba liquidación complementaria del Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana correspondiente al ejercicio 2005, reclamándose por este concepto más de 18.000 euros. El demandante se opuso a la fórmula usada por el Ayuntamiento, basándose en informes matemáticos, y ofreciendo como alternativa el cálculo teniendo en cuenta esa resta entre el valor inicial y el final.
 
Según ambos órganos, si se usa la fórmula que defendía el Ayuntamiento de Cuenca, “lo que se estaría calculando sería el incremento de valor del suelo en años sucesivos y no en años pasados, al aplicar el incremento sobre el valor final, el de devengo”. Se defiende, por tanto, acudir al valor de compra, atendiendo a que la fórmula contemplada por Ley no se ajusta al espíritu del Impuesto.
 
Dudas sobre la constitucionalidad del impuesto
 
No se trata del único punto de debate acerca de este tributo. Existe un amplio debate doctrinal que se viene desarrollando desde hace años en torno a aspectos del cálculo del impuesto, tales como el uso de un tipo “fijo”, sin distinción de las circunstancias concretas de cada terreno y de cada municipio, entre otros aspectos.
 
La duda, en este sentido, se encuentra en si puede llegar a coincidir con la realidad un incremento de valor calculado en base a un método de carácter objetivo. Por este motivo, muchos autores consideran que tal impuesto debería ser inconstitucional, al gravar rentas que no son reales (se menciona el efecto de la inflación, plusvalías que no se tienen en cuenta, porcentajes multiplicadores cuestionables, uniformidad de aplicación alejada de la realidad, etc.), y ello a pesar de que el Tribunal Constitucional, hasta ahora, ha defendido lo contrario. Sus detractores, al contrario, consideran que la capacidad económica presunta no puede ser gravada y que, por lo tanto, el sujeto pasivo que demuestre que el valor catastral es superior a lo realmente percibido en la transmisión, debería tributar por este último concepto, y viceversa.
 
Otro punto controvertido se encuentra en la presunción en la que se basa el hecho imponible: la de la obtención, sí o sí, de una ganancia con la venta del bien. La crisis, que obliga a muchas personas a vender inmuebles con pérdidas por no poder hacer frente a determinados pagos, ha puesto de manifiesto que esa premisa que parecía incuestionable no siempre se cumple. Se llega así a la situación de tener que desembolsar el montante de un tributo que grava una supuesta plusvalía cuando en la práctica ésta no se ha producido o, peor aún, existe una pérdida. De ahí que, también desde este frente, se reclame actualizad el impuesto para ajustar su aplicación al hecho que, en teoría, se grava.
 
El problema de la dación en pago
 
La crisis ha puesto de manifiesto dos realidades: de un lado, el impuesto de plusvalía se aplica, irónicamente, incluso aunque no exista plusvalía alguna; y de otro (como consecuencia de lo anterior) en caso de dación en pago y aunque el cliente del banco pierda indudablemente con esa transmisión, éste queda obligado a desembolsar el tributo, al ser, en principio, el sujeto pasivo.
 
Esta realidad, duramente denunciada por la prensa, ha llevado a que algunos ayuntamientos aprueben medidas para que las daciones en pago se encuentren exentas del tributo. Tal medida se ha adoptado, por ejemplo, en Barcelona, con el requisito de no tener otros bienes con que hacer frente a la deuda. Hay otras fórmulas, como la moratoria de un año aprobada por el Ayuntamiento de Mataró tanto para las personas afectadas por una ejecución hipotecaria como para las que hayan entregado su vivienda para saldar la totalidad de la deuda hipotecaria.
 
Esta medida se supedita a que los solicitantes no sean propietarios de ningún otro inmueble y a que el inmueble del que se trate fuera vivienda habitual. En Málaga, por su parte, se ha trasladado el pago de la plusvalía a la entidad bancaria, a través de una ordenanza fiscal que se aplica desde este año.

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